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  • 賀雪峰:過于復雜的土地制度是土地亂象的重要原因
  •  2018-08-20 11:04:36   作者:賀雪峰   來源:   點擊:0   評論:0
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  • 過于復雜的土地制度是土地亂象的重要原因

     

    賀雪峰

    (武漢大學社會學系)

     

    一、

    2018115日,國土資源部部長姜大明對媒體表示,我國將研究制定權屬不變、符合規劃條件下,非房地產企業依法取得土地使用權的土地作為住宅用地的辦法,深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點,推動建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度,讓全體人民住有所居。政府將不再是居住用地的唯一提供者。姜大明還表示,國家將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權,適度放活宅基地使用權。

    姜大明部長的講話在社會上引發巨大反響,各種“重磅”、“頭條”迅速霸占媒體版面,各種解讀層出不窮。實際上,姜大明部長講話中的新信息并不多,因為早在20178月國土資源部就已在全國13個城市開展集體建設用地用于建設租賃住房的試點。姜大明部長講話之所以引發巨大社會反響,一方面是因為住有所居關系民生,整個社會對住房、房價極為關切,另一方面則是土地制度本身越來越復雜,不僅一般群眾很難理解當前土地制度,而且專家乃至政策部門也很少真正理解當前復雜的土地制度,由此造成整個社會對土地制度的誤會,以及全國到處存在的在土地實踐上的叢生亂象。姜大明部長此次講話中提出“中國將探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”,也會進一步將中國土地制度復雜化,也可能因此引發更多社會的誤會,以及造成更多地方土地實踐的亂象。

     

    二、

    農村宅基地使用權是農民作為村社集體成員所享有的一項基本權利,宅基地屬于村社集體所有,作為村社集體成員的農戶家庭免費獲得、無償使用,從而使農民住有所居。正因為是免費獲得、無償使用的,宅基地就是社會保障性質的基本福利,且只有村社集體成員有獲得這項基本福利的資格,這項福利也是保障性質的,并非財產性權利。

    對于農村宅基地,社會上包括政策界長期以來的一個誤解是,認為宅基地包含了巨大財富,宅基地制度改革的目的就是釋放財富。另一方面,幾乎所有人都認識到農民大規模失去宅基地的嚴重后果,中央反復強調農村土地制度改革要堅持底線。既要堅持農民不失去宅基地的底線,又要放活宅基地市場交易,于是就提出了所謂的宅基地“三權分置”的說法。

    國土資源部探索宅基地“三權分置”,放活宅基地使用權,目的是為了盤活農村閑置住房,因為有一些地區農民進城了,他們原來的農村住房閑置了。如果通過盤活閑置住房來吸引城市資源,就可能讓城鄉有更好互動。尤其是在實行鄉村振興戰略背景下面,通過盤活進城農民閑置農房來發展休閑農業和鄉村旅游,就既可以為進城農民增加農房出租的收益,又可以為休閑農業提供發展空間。

    現在國土資源部不只是要盤活農村閑置的住房,而且要盤活農民的宅基地,即允許農民將宅基地租賃出去——所謂放活宅基地使用權——允許城市資本在農民宅基地上搞建設,這樣一來,農戶宅基地上的所謂“資格權”實際上被掏空了。下一步,還會有人繼續討論使用權的物權性質和對下鄉資本獲得宅基地使用權的保護問題。這樣一來,農民的“資格權”很快成為名義上的,農村宅基地的社會保障功能將喪失,宅基地“三權分置”就為城市資本下鄉占地打開了通道,放活宅基地使用權的結果很可能是讓農民失去宅基地使用權。盡管姜大明部長一再強調嚴禁城市資本下鄉利用宅基地建別墅大院、私人會館,問題是城市資本獲得了宅基地使用權,就必然會以各種變通方式來建別墅大院和私人會館。

    當前中國農村,只有極少數具有區位優勢或旅游資源的農村,農民閑置住房具有開發價值,也有盤活的可能。就全國絕大多數農村來講,在城市化背景下面,農民進城,農村空心化,大量農房季節性閑置,卻因為這些地區缺少區位優勢,閑置農房根本就不具備“盤活”的價值。而且,每到節慶,進城農民就要返回農村來住,進城青壯年勞動力的父母也仍然住在村莊,進城青壯年勞動力年老失去在城市就業機會時也多會返回村莊居住。這個意義上講,農村住房保障對于農村相對弱勢的農民更為重要,因為正是住有所居可以避免他們的流離失所。

    農村宅基地是農民的基本保障,宅基地“三權分置”探索,除了進一步將土地制度搞得復雜以及增大農民流離失所的風險以外,收益卻不多。宅基地在維持社會穩定和降低社會風險上發揮巨大作用,改革不總是想著讓農民的土地變現。

     

    三、

    當前土地制度安排中,最為糟糕的一項制度是國土資源部2008年出臺的“城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法”。這項制度規定,可以通過將農村建設用地的減少與城市建設用地的增加相掛鉤,主要是通過拆農民房子,將農村宅基地復墾為耕地,從而形成相應的新增城市建設用地指標。表面上看,增減掛鉤政策通過減少農村建設用地來增加了城市建設用地,從而在建設用地沒有增加的情況下面,提高了建設用地的效率。又因為城市建設用地具有遠高于農村建設用地的價值,因此認為增減掛鉤政策可以產生出巨額土地財富。全國很多地方正是基于這樣一種誤會而進行了各種各樣的土改試點,最典型的有山東、河北等省的“農民上樓”,重慶的“地票”制度,河南的“宅基地券”,這些土改純屬對增減掛鉤政策的誤讀,都造成了極為嚴重的資源浪費。更糟糕的是,這種被誤讀的增減掛鉤政策已經成為幾乎所有地方政府進行土地制度改革的基礎性制度,并因此繼續造成嚴重的資源浪費。更荒唐的是,增減掛鉤政策還被作為精準扶貧的制度靈藥。

    從本質上講,為保護土地,集約節約用地,國家采取了偏緊的城市建設用地供給,即地方政府在經濟發展和城市擴張過程中需要城市建設用地,國家下達給地方政府的建設用地指標偏緊,就造成了地方政府建設用地指標的稀缺。稀缺產生價值,城市建設指標就因此具有了價值。正是在這一背景下面,增減掛鉤制度通過拆農民房子、將農民宅基地復墾為耕地來減少農村建設用地,以增加城市建設用地指標,從而獲得因為指標稀缺產生的價值。問題是,這個指標稀缺是國家計劃的產物,并非真正的市場稀缺,且這只是指標的稀缺而非土地的稀缺。中央政研室原副主任鄭新立認為農村宅基地至少值100萬億人民幣,他顯然誤會了土地指標與土地價值的差異,得出了完全不靠譜的關于農民宅基地價值的估算。甚至有人認為,可以通過進一步減少國家對地方政府建設用地指標的供給來造成地方政府建設用地的更大稀缺,提高建設用地指標的價值,最終進一步提高農村宅基地退出形成城市建設用地指標的價值,從而可以讓農村宅基地價值提高到200萬億、讓農民獲得更大的財產性收入的狂想。

    這種認識顯然誤會了建設用地指標與建設用地本身的差異,增減掛鉤只是將農民宅基地復墾為耕地形成相應的城市建設用地指標,這里只是指標的價值,并無建設用地本身的價值,這個指標的價值顯然是因為國家為集約節約用地采取偏緊的城市建設用地指標供給的計劃所致,并非市場形成的城市建設用地的價值。也就是說,國家計劃供給指標情況下面,增減掛鉤政策可以實現一定程度上的財富轉移:增加城市建設用地不僅要征收土地而且要有相應的建設用地指標,增減掛鉤政策通過允許農村建設用地來增加了城市建設用地指標,地方政府就要為新增指標付費,付出成本。地方財力強,就給退出宅基地農戶較多收益,地方財力弱,無法給農戶較多收益,就會逼農民上樓,造成嚴重后果。這個過程中沒有創造出任何土地財富,最多只有財富的轉移。

    問題是,因為土地制度過于復雜,媒體、學界、政策部門以及地方政府都誤以為增減掛鉤可以產生出巨額土地財富,而不是僅僅轉移了財富,所以地方政府就試圖通過增減掛鉤政策來讓農民獲得土地財產性收益,來達到各種無本萬利的目標,結果卻發現這個世界上根本就沒有無緣無故的財富,地方政府通過增減掛鉤來進行的土地制度改革幾乎無一不以亂攤子收場:山東“農民上樓”如此,重慶“地票”如此,河南“宅基地券”也是如此。

     

    四、

    當前土地制度復雜的地方在于,土地具有不可移動性。各種土地制度安排將不同區位、不同性質的土地混為一談,將建設用地與建設用地指標混為一談,將作為公共政策的財富轉移與市場產生的土地價值混為一談,從而產生了各種不切實際地以為只要放活土地權利就可以“顯化”出土地價值,就可以產生巨額土地財富,就能自動實現土地財產權的幻想。鄭新立估算農民宅基地價值超過100萬億元的狂想正是這種幻想的典型。

     

    2018117日上午

  • 責任編輯:sn
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